박정희는 경제위기에 어떻게 대응했나

그 동안 한국경제사의 주요 관심사는 높은 경제 성장률과 이를 이끌어낸 원인 규명에 집중되어 있었다. 그러나 “실제 한국자본주의의 역사는 성장의 과정인 동시에 반복된 위기의 과정이었다.”(251) 그럼에도 한국 경제가 두 차례의 고도 성장기에 겪었던 위기에 대해서 진행된 연구는 그다지 많지 않다고 한다. 그런데 지속적인 경제성장의 구가 여부는 그 과정에서 벌어진 경제 위기를 어떻게 극복했는가에 달려있는 경우가 굉장히 많다. 그러니 과거의 경제위기에 대한 분석은 빈약한 상황에서, 경제성장에 대한 분석만이 풍요를 누리고 있는 것은 어찌 보면 기이한 현상이라고 할 수 있겠다. 특히나 박근혜 ‘전’ 대통령이 당선될 수 있었던 것을 보면 ‘박정희 향수’로 인한 확고한 지지기반이 있었기 때문인데, 박정희에 대한 향수를 가진 사람들 중 대다수는 박정희 시기의 경제가 ‘잘 나갔던’ 면에 대해서만 이야기하지 그 뒷면에 이야기에 대해서는 대체로 침묵한다.
그런 의미에서 우리는 박정희 시기의 경제위기에 대한 연구들에 대해서도 보다 관심을 기울여볼 필요가 있다. 시국이 시국이니만큼 박정희 시기에 대한 논의들도 조명을 어느 정도 받고 있는 시점이니 더더욱 그러하다고 할 수 있다. 그러므로 이 쟁점에 대한 몇 없는 국내논문 중 하나인 이정은의 「1970년대 초중반 두 차례의 경제위기와 박정희정부의 대응」(『한국사학보』, 38, 2010)은 주목해볼 만한 가치가 있는 연구라고 생각된다. 이번 리뷰를 통해서 당시의 경제위기와 정부의 대응에 대해 분석해보고, 그에 대해 어떻게 봐야 할지 논의해보고자 한다.

출처:Wikipedia

1970년대 초 중반,
두 차례의 경제위기

흔히 박정희 집권기는 고도성장을 안정적으로 구가했던 시기로 묘사된다. 기껏해야 박정희 정권을 정치적 위기로 몰아넣었던 1979년의 위기 정도가 약간의 주목을 받을 따름이다. 하지만 논문 저자에 따르면 당시의 경제성장 역시 반복되는 불황을 피할 수는 없었다.

1970년대 경제성장률. 저자 논문에서 인용.

특히나 이는 당시 기업의 수익성 위기와도 직결되어 있었다. 특히 “1971년에 들어서는 “과거 불경기 따위와는 비할 수도 없는 정기적이고 심한 불경기”라는 진단”(253)이 주요 언론에 보도되었을 정도다. 이는 1965년 이후 성장을 구가하던 한국경제가 맞이한 최초의 경제위기였다. 이를 마주한 경제주체들은 상당한 혼란을 겪었지만, 1)중소기업과 대기업 간 불균형 2)지나친 해외 의존 3)금융비용 및 원리금상환부담 과중 등이 불황의 구조적 요인이었다는 점에서는 상당부분 합의가 모였다. 논문저자는 이를 “급속도로 전개된 축적과정 속에서 과잉투자에 따른 자본주의의 일반적 귀결”(253)이었다고 평가한다. 고속 성장기에 엄청난 양의 투자가 쏟아졌지만 국내외의 수요는 그만큼 빠르게 늘어나지도 않았고 이로 인해 부채 문제도 심각해졌다는 것이다.

1970년대 수익성 지표. 저자 논문에서 인용.

물론 이 위기는 1972~1973년경에 상승세로 돌아서면서 회복되는 듯 했지만, ‘석유 파동’으로 인해 다시금 벽에 부딪힌다. 1974년 하반기에서 1975년기에는 수천 개의 업체가 심하게는 휴업/폐업에서부터 작게는 조업단축에 돌입하는 상황에 이르렀다. 많은 사람들은 이 위기를 단지 국제 석유파동이라는 외적 요인에 의해서만 설명하고 있다. 하지만 논문저자는 이러한 외적 요인이 국내 경제위기로 이어진 것에는 내부적 요인 또한 있다고 지적한다. 해외 의존구조가 90퍼센트에 달하고 여전히 1973년 호황에 편승한 과잉 시설투자가 문제를 악화시켰다는 말이다. 그러나 정부와 친정부학계는 외적 요인만을 일면적으로 강조하는 입장이었고 따라서 이런 주장은 묻혔다. 하지만 이러한 주장을 펼치는 논자들은 내적 요인이 전혀 없었다고 말했기 때문에 당시 경제주체들의 역할은 세계 경제위기가 끝나기를 기다리는 일 뿐이라는 다소 허무한 결론을 도출했을 뿐이다.

경제위기에 대한
박정희 정권의 대응

물론 가파른 성장 속에서 차관으로 인해 위기에 빠지는 기업은 이미 적지 않았고 이를 인지한 청와대 역시 1969년부터 ‘부실기업’ 정리에 대대적으로 나서곤 했다. 이러한 정리작업은 무려 3차에 걸쳐 이뤄졌다. 이렇게 부실기업 문제가 가시화되자, “국민적 희생 위에 사기업 육성을 위해 막대한 자금을 투여했음에도 다시금 그 부실이 국민적 책임으로 되돌아”온 현실에 대한 비판 여론이 거세어졌다(256). 당시의 경제성장은 물가상승, 무역수지 적자, 기업 재무구조 악화 등을 수반했는데 이는 지속 가능한 성장의 경로였다고 보기 힘들다. 이에 따라 경제관료들은 경기과열에 대한 ‘안정화’ 정책을 시행하는 방향을 선택한다. 성장을 희생하면서도 초긴축 정책에 돌입했던 것인데, 이는 전경련 등 자본의 항의로 인해서 큰 장벽에 부딪혔다. 자금 압박에 시달리던 자본가들은 긴축정책으로 자금조달책이 끊기자 이에 대한 큰 불안을 겪었던 것이다. 경제계는 기업감세와 임금 삭감을 요구했다. 이런 상황에서 정부는 긴축기조를 완화하겠다는 메시지를 보이기도 했고, 긴축 강도는 정부나 자본의 필요 등의 요인에 따라 일관성 없이 변동되곤 했다.

하지만 긴축을 강행하던 혹은 완화하던 간에 경제여건은 쉽게 풀리지 않았다. 매출액과 설비가동률의 저하, 부실 차관 문제 등은 여전히 계속되어왔다. 한편 당시 전경련 등 재계는 정부주도형 성장을 비판하며 이제는 경제발전이 민간주도로 이뤄져야 한다고 주장했다. 하지만 자본가들의 요구사항을 보면 알 수 있는 사실은, 이들은 진정으로 정부가 산업육성에서 후퇴하기를 바라지는 않았다는 점이다. 이들은 규제는 줄이되 자금조달 등 지원은 늘려주기를 요구하고 있었다. 물론 전경련조차도 수출실적주의 등 “고도성장의 과도한 지향” 등을 거부했던 점은 특기할 만하다(260). 관료층 내부에서도 이런 주장이 일부 등장하고 있었다. 하지만 정부는 1971년 중반까지 공식적으로 경제 위기의 심화를 인정하지 않으려고 했는데, 대선과 총선 국면이었기 때문이다. 하지만 선거 종료 직후부터는 경제부처 관계자들이 불황을 시인하기 시작했고, 환율인상과 법인세 인하 통화 공급 확대 등이 이뤄졌다. 하지만 환율인상은 수출증가가 아닌 수입 원가비용 증대로 이어져 위기를 심화시켰다.

정부는 당시 인플레와 국제수입 악화를 불러올 확장적 정책을 택해야 할지, 혹은 기업채산 악화를 감수해야 할 안정화 정책을 추구할지 사이에서 딜레마를 겪고 있었다. 최종적 선택은 금리인하와 금융지원 등 기업 지원책 중심으로 이뤄졌다. 하지만 향후 부작용으로 예상되는 수입증가와 물가상승에 대한 억제 조치에 대해서는 언급만이 있었다. 하지만 정부는 결국 자본의 요구에 따라 물가상승 억제를 포기하고, 결과적으로 “구조적 문제의 개선보다는 자본의 요구에 맞춰 물량 지원을 통해 기업부터 살리겠다는” 태도를 보였다(262). 당연히 이에 대해서는 실효성 문제가 제기되었다. 불황의 원인을 해결했다기 보단 미봉책이었다는 평가가 많았으며, 불황의 원인이 된 과잉축적을 심화시킬 가능성이 있는 대책이었기 때문이다. 근본문제 해결의 여부와는 별도로 실적도 좋지 않았다는 점 역시 지적되었다. 이러한 시책들이 실제로 거의 경기를 회복시키지 못했다.

8∙3조치와
경제위기의 극복?

이런 상황 속에서 자본가들은 더 많은 확장정책을 요구했다. 특히 당시 전경련 회장 김용완은 기업부채문제 해결, 특히 사채동결을 건의했고 실제로 이는 그 유명한 ‘8∙3조치’를 통해 구현이 되었다. 이와 더불어 금리 대폭 인하, 환율 대폭 인상, 물가상승 억제, 공공요금인상 억제 등이 함께 이뤄졌다. 결국 당시 조치의 핵심은 자본에 대한 지원 극대화였던 것이다. 정부는 당시 정황상 “정상적 시책으로는 안정적 성장구조를 만들 수 없으며, … “닭이 살지 않으면 달걀을 어떻게 나을 수 있겠냐”며 기업지원의 당위성을 설파했다.(265)” 물론 기업에게도 책임을 다하라는 경고를 덧붙이기는 했지만 말이다. 8∙3조치는 숱한 논쟁을 불러왔는데, 재계 측은 대환영 입장을 내면서 그 대신 책임 있는 경영을 하겠다는 입장을 내세웠다. 하지만 다른 한편에서는 이것은 일방적 특혜에 불과하다는 비판, 사채보다는 외채가 심각한 문제였다는 주장 등이 제기되곤 했다. 8∙3조치의 효과는 어떠하였는가? 실제로 경제위기 해소에 상당한 도움이 된 것은 사실이다. 그런데 사채동결의 혜택을 받았던 기업 중 3분의 2는 대기업이었다. 이 외에도 각종 금융혜택의 수혜를 본 기업 역시 대부분 대기업이었다. 정부의 조치로 인해 혜택을 입은 블록이 어디인지는 명확했다.

문제는 여기에서 그치지 않는다. 8∙3조치가 경제위기 극복의 근본동력이었는지에 대해서는 의문이 여전히 남는다. 당시 호황의 원천은 기본적으로 세계경제의 회복세에 따른 수출수요 급증이었고, 8∙3조치 자체가 가진 효과가 얼마나 지속적이었을지 역시 의심스럽다. 예컨대 8∙3조치의 궁극적 목표로 제시되었던 물가안정 약속은 몇 년 가지 않아 깨졌다. 그리고 1973년의 호황이 다시금 과잉투자를 불러일으키자 기업재무구조의 악화와 사채시장 규모 확장이 다시금 벌어졌다. 호황이 찾아오자 정부의 정책기조도 다시 예전의 모습을 되찾았다. 수출 양적확 대를 통한 무조건적 성장주의 기조가 다시금 경제정책의 핵심부로 들어서게 된 것이다.

하지만 이 조치는 정부의 입장에서는 상당히 쏠쏠한 재미를 가져다 주었는데, 중화학공업화와 10월 유신에 대한 자본의 지지를 이끌어내고 당시 사회불만과 비판을 불식시키는 계기가 되었기 때문이다.

1974~1975년 경제위기
그리고 정권의 대응

한편 석유파동 이후 수출 위축으로 인해 다시금 경제위기가 반복되자 일각에서는 이제부터라도 내수확충과 산업구조 개혁 등이 필요하다는 주장이 제기되었다. 하지만 여전히 주요 각료들과 정부의 입장은 수출로 위기를 타개한다는 방향에 초점이 맞춰져 있었다. 1972년의 위기 극복의 교훈은 수출입국만이 해답이라는 것이었다. 한편 위기에서 타격을 입은 기업들에 대한 정부의 지원 역시도 이전처럼 되풀이 되었다. 과잉재고 구매, 금융 지원, 조세 부담 완화 등의 조치가 취해졌다. 특히 정부는 ‘국제수지개선과 경기회복을 위한 특별조치’(12∙7조치)를 시행하는데, 석유 및 전기요금 인상, 공산품 가격 통제, 정부투융자 사업비 조기방출 등이 포함되어있었지만 그 핵심은 환율인상을 통한 수출 지원책 강화였다. 재계의 반응은 역시나 대환영이었다.

하지만 12∙7조치 역시 근본적 해결책이었다기 보단 단기적 지원책에 불구했으므로 효과가 지속되지 못했고, 각종 자본의 요구 사항은 이에 따라 늘어만 갔다. 정부는 이를 보완하기 위해서 또 다른 수출 강화책들을 제시하는데, 종합무역상사 허용과 차관도입 확대가 대표적이었다. 그런데 이런 수출지원책들을 뒷받침할 자원은 도대체 어디에서 나왔는가? 답은 바로 외자였다. 정부는 1974년 하반기부터 외자의 적극 도입을 시책으로 내세웠고 마침 당시 국제금융시장에는 ‘오일머니’가 차고 넘쳐났던 까닭에 이는 어렵지 않은 일이었다. 이에 따라 차관도입이 매우 가속화됐다.

그런데 수출지원 외에는 위기 타개책이 별도로 제시되지 않은 상황이었지만, 수출에 그야말로 ‘올인’했던 이 정책들은 어떻게든 효과를 나타냈다. “이것이 과연 정부의 안목이 적중한 필연이었는지, 아니면 세계경제의 상승세에 따른 기막힌 우연이었는지는 쉽게 판단할 수 없다.”(272) 하지만 당시의 조처들은 수출업계가 아닌 기업들의 자금사정을 악화시켰고, 재벌과 중소기업 사이의 격차를 심화시켰으며, 경제구조 대외의존성 역시 심화시켰다. 논문저자는 이 결과에 대해 다음과 같이 평한다. “정부는 수출의 양적확대에 대한 자신감을 강화했고, 덕분에 한국경제는 1970년대 말에 도래할 이후의 더 큰 위기를 맞을 채비를 하게되었다.”(272) 이 외에도 저자는 이상의 정책들이 자본의 위기를 극복하기 위한 비용이 서민들에게 전가되었다는 점을 지적한다. 물가 인상의 용인, 노동계급에 대한 ‘고통분담’ 등이 대표적이다. “석유 파동에 따른 기업부담 비용의 증대는 고스란히 일반 민에게 전가되었다고 볼 수 있다.”(276페이지) 매출액은 줄었어도 정부 시책 덕분에 기업들은 경상이익률 하락은 어느 정도 저지할 수 있었다.

박정희 정권의
경제위기 관리에 대한 평가

이처럼 저자는 대외의존 강화와 수출제일주의, 민에 대한 경제위기 비용부담 전가 등을 이유로 박정희 시기의 경제위기 대응에 대한 비판적 평가를 내린다. 이 시기의 경제위기 대응책은 또 다른 경제위기를 불러오는 미봉책들에 불과했다는 평가 또한 인상적이다. 1971~72년의 위기해소 계기가 1974~1975년의 위기를 불러왔다는 평가, 그리고 1974~1975년의 위기가 1970년대 말의 보다 심긱한 위기를 불러왔을 수 있다는 잠정적 평가는 곱씹어볼 만하다. 마치 닷컴버블 붕괴에 대한 미국정부와 연준의 대응책이 2008년 금융위기 발생에 일조했던 일들을 연상시키는 분석이다.

다만 수출제일주의에 대한 저자의 비판적 평가에 대해서는 다소 의문이 든다. 대외의존도 심화(그리고 이와 관련된 재벌중심 구조)가 위기를 심화시키는 요인 중 하나로 작동했다는 점은 맞지만, 내수 지향적인(그리고 수출업계 외의 기업과 중소기업 중심적인)방식으로 박정희의 개발정책이 이뤄졌다면 경제위기나 기타 문제들이 완화되었을까? 수출제일주의를 옹호하려는 것은 아니지만 재검토가 필요한 지점이라고는 생각한다. 그런 의미에서 과잉투자와 부채 문제에 조금 더 분석하는 집중이 필요하지 않은가 싶다. 그리고 저자는 일부 분석에 있어서 마르크스 경제학의 도구와 용어를 활용하는데, 기왕이면 한국 경제의 이윤율 변동 역시도 분석의 도구로 도입되었다면 좋았겠다는 생각이 든다. 이윤율 분석은 고속성장을 위한 과잉투자로 인한 경제위기 발발, 그리고 경제위기 시의 ‘자본 파괴’를 통한 새로운 성장국면의 시작 등을 연구하는 데에 훌륭한 도구가 될 수 있으리라 생각한다. 특히 ‘자본 파괴’와 같은 구조조정 과정은 새로운 성장 국면을 만들 수도 있지만 까딱 잘못하면 불황의 심화로 이어질 수도 있으며, 그것을 미룰 경우 위기를 일시 지연시킬 수는 있을지라도 조만간 후폭풍을 맞이하게 될 수도 있다는 점에서, 성장과 위기 사이의 관계를 분석할 때 주목해야 할 요소다. 한국 경제의 고속성장을 분석하려면 이러한 과정이 어떻게 이뤄졌나를 봐야 할 것이다. 그리고 그 과정을 보다 세세히 분석하다 보면 저자가 비판한 ‘비용 전가’ 문제에 대한 비판 역시 보다 꼼꼼히 제기할 수 있으리라 생각한다. 또한 정부 정책의 효과가 어떠한 우연의 덕을 본 것인지 역시 파악하는 데에도 도움이 될 것이다.

위와 같이 분석에서 보완되어야 할 점이 있다고는 생각하지만, 당시의 현실에 대한 묘사는 물론이오 분석 역시 박정희 시기의 성장과 위기에 대한 이해를 넓히는 데에 있어서 상당한 도움이 된다고 생각한다. 한편 저자는 당시 증권시장 기능 확대에 대한 분석과 70년대 말의 경제위기 분석을 향후의 과제로 내놓고 있다. 박정희 시기의 경제위기 대응책에 대한 비판적 평가를 위해 꼭 필요한 작업이라고 생각하며, 가까운 시일 내로 후속연구를 만날 수 있기를 기대한다.

함께 읽으면 좋은 논문

「한국 발전주의적 자본주의의 위기와 반-인플레이션 정치: 1970년대 말 박정희 정부의 경제안정화정책 전환의 정치적 의미」
김미경, 2016, 『아세아연구』, 59(4), 80-114.

「박정희는 경제발전의 공로자인가?: ‘산업화, 민주화’ 담론과 ‘공과’론의 함정」
박승호, 2013, 『내일을 여는 역사』, 52, 79-97.