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logofinale2016년도는 제46대 미국 대통령을 선출하는 해이다. 미국 대통령에 누가 선출되느냐에 따라 세계 정세가 바뀌기에 자연히 국제적 관심사가 될 수밖에 없다. 하지만 미국의 대통령선거제도는 생각처럼 이해하기가 쉽지 않다. 연방국가라는 특징 때문에 간선제도를 운영하는데, 각 주마다 또 각 주의 정당마다 다른 제도를 운용하고 있어 이를 전반적으로 파악하는 게 어려운 것이다. 김선화 명지대 법학과 교수의 「미국 대통령 선거제도의 변화와 쟁점」(『공법학연구』, 13(4), 2012)에서는 미국 대통령선거제도의 변천과정과 현재 제도의 문제점과 대안을 논하고 있는데, 이 중 현행 미국 대통령 선거 절차 부분 내용을 요약 소개하고자 한다.

미국 대통령 선거절차 네 단계

미국연방헌법은 각 주에서 선거인단에 의하여 간선의 방식으로 연방대통령을 선출하도록 정하고 있다. 간접선거는 국민전체에 의한 대통령 선출이 기술적으로 불가능하던 제헌 당시에, 대통령을 의회로부터 독립시키기 위해서 의회가 대통령을 선출하지 않도록 고안된 제도이다. 연방헌법의 규정에 의하면 대통령의 임기는 4년이며, 동일한 임기의 부통령과 함께 선출된다.
저자는 연방헌법에서 정한 절차와 각 주의 법률이나 당규정 등에 따라 정해진 대통령선거절차를 크게 네 단계로 나누고 있다.

1) 예비선거기간: 전국전당대회에 참여할 주별 대의원 선출을 위한 코커스 또는 프라이머리
2) 양대 정당의 후보자 확정: 양대 정당 각각의 전당대회
3) 각 주의 유권자들이 주별 선거인단 선출
4) 대통령 선출을 위한 대통령 선거인단의 투표

논문에 나와 있는 위 네 단계를 차례차례 살펴보자.

현재 미국 대선은 3단계 선거인단을 선출하는 투표를 마쳤다.
선거인단 선출단계에서 미국 대통령은 사실상 결정되지만, 마지막 4단계 선거인단의 투표로 미국 대선과정은 마무리된다.
첫 번째,
코커스와 프라이머리를 통한 예비선거

전국 전당대회는 후보를 결정하는 공식절차이지만, 실제로는 이미 프라이머리와 코커스 단계에서 대통령선거의 후보자가 정해진다. 현재 전당대회는 단지 대통령 후보자로 결정된 이를 추인하는 정도의 의미를 가진다. 즉, 대통령 후보자에게 예비선거란 정당에서 자신을 후보자로 선출해줄 대의원의 다수를 획득해 나가는 레이스로서의 의미라고 할 수 있다.

각 주들은 전국전당대회에 참석할 대의원을 코커스나 프라이머리로 뽑는다. 즉, 코커스를 예비선거 방식으로 할지, 프라이머리를 예비선거 방식으로 할지 결정하며, 어떤 주들은 이 두 방식을 혼합하기도 한다.

코커스는 지역회합으로 일반적으로 선거구단위에서 개최되는데, 참가자들이 자신이 지지하는 대통령선거 후보자의 지지단체에 가입함으로써 공적으로 후보선호도를 등록한다. 어떤 코커스에서는 참가자들이 단순하게 종이전표에 선호하는 후보자를 적어내는 방식으로도 한다. 그런 후 대통령후보 지지자들은 다음 레벨 즉, 일반적으로 카운티 컨벤션에 참여할 대의원을 선출한다. 이후 카운티 컨벤션에도 동일한 절차가 반복되는 것이다. 주정부가 주최하는 프라이머리와는 대조적으로 코커스는 정당에서 주최하는 것이다.

프라이머리는 주의 공식적인 선거관리기구가 주최하며, 투표자들은 정규적인 투표장에서 투표를 한다. 투표자들이 대통령선거 후보자에게만 투표하는 방식으로 투표를 하게 되는 경우, 이를 선호후보자 프라이머리preference primary라고 한다. 또는 대통령 후보자에게도 표시하고 당해 후보에게 투표할 것을 공언한 대의원 일군에게도 표시할 수 있는데, 이것은 직접선출 프라이머리direct election primary라고 한다. 두 유형의 프라이머리에서 전국 전당대회의 대의원 슬롯은 프라이머리 결과에 따라 자신이 뽑겠다고 공언한 대통령선거 후보자에게 할당된다.

두 번째,
각 정당의 전당대회

각 주별로 대의원이 선출되고 예비선거가 종료되면 각 정당은 전당대회를 개최하게 된다. 이 전당대회에는 각 주에서 뽑힌 각 정당의 대의원들이 자신들이 선출하겠다고 공언한 후보자에게 투표하여 최다 득표를 한 후보자가 선출된다. 그런데, 공화당의 경우 각 주마다 3명씩 선출되지 않은 명망가들을 지명하여 이들이 전당대회에서 투표권을 가지며 이들은 자신이 누구를 선출하려고 하는지 밝히지 않아도 된다. 이들을 자동대의원automatic delegate으로 불린다. 민주당에도 이와 비슷하게 수퍼대의원제도superdelegate를 두고 있다. 저자는 이러한 제도가 정당보스들에 의한 정당의사결정을 민주적으로 개혁한 취지를 다소 침식시키는 성격이 있다고 보고 있다.

지난 11월 8일 대통령선거에서 45대 미국 대통령으로 당선된 트럼프 당선인. ⓒGage Skidmore
세 번째,
선거인단을 선출하는 선거

이 단계는 대통령선거를 할 수 있는 선거인단을 각 주별로 유권자들이 선출하는 절차이다. 각 주의 선거인단은 각 주의 연방상원의원수 각 2명씩에 하원의원수가 합쳐진 수이다. 따라서 총선거인단의 수는 상원의원에 해당하는 수 100명과 하원의원 수 현재 435명 및 워싱턴특별구의 대표 3명을 합한 538명이다. 이 선거인단 중 과반의 270표를 얻은 자가 대통령으로 당선되는 것이다.

각 주의 선거인은 어떤 후보자를 선출할지 미리 유권자들에게 알려진다. 그리고 투표용지에 선거인의 이름이 아닌 대통령후보자들의 이름이 열거되어 있고 이중에서 유권자 자신이 지지하는 대통령후보자를 투표하면, 가장 많은 표를 얻은 후보자를 선택할 선거인단이 선출되는 방식이 행해진다. 48개주에서는 각 선거인단을 그 주에서 유권자의 표를 가장 많이 획득한 대통령후보자를 그 주의 모든 선거인단이 투표하도록 되어 있다. 이것이 바로 승자독식 방식이다.

그러나 메인주와 네브라스카 주는 상원의원석에 해당하는 2표는 무조건 그 주에서 가장 많은 표를 얻은 후보에게 투표하게 되고 연방하원의원 선거구마다 투표결과를 계산하여 그 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 후보자에게 각 선거구별로 선출된 1인의 선거인이 투표하게 된다. 따라서 같은 주에서 투표가 몰표가 되지 않고 선거구에 따라서 상이한 후보자에게 표가 가는 방식이 된다. 따라서, 선거인단을 뽑는 선거가 끝나면 바로 대통령 당선자를 알 수 있게 된다.

네 번째,
선거인단의 투표

선거인단 투표 날 선거인단은 각 주에서 투표에 임하게 된다. 그리고 투표가 연방상원에 송부되고, 연방상원은 이를 공포하여 당선인을 밝히게 된다. 물론 이 절차는 이미 알려진 결과를 확정하는 절차라고 할 수 있다.

미국 대통령 선거의 간선투표제도에 대해서는 간접선거가 국민전체의 의사 혹은 국민전체가 가장 많이 지지하는 후보와 선거결과 대통령 당선인이 일치하지 않는 문제를 가져오기 때문에 직선제로 변경되어야 한다는 주장이 늘 있어왔다. 하지만 저자는 연방국가로서 주의 의사와 국민의 의사를 동시에 존중하는 제도로 간선투표제도의 장점을 포기하지 못하는 것으로 보고 있다.

논문은 위의 미국 대통령선거 절차를 자세한 사례를 곁들여 개관한 이후 미국대통령선거의 특징으로 프라이머리제도와 수퍼팩의 등장 등에 관해 논하고 있다. 법학자로서 저자는 민주적인 의사절차를 위한 개혁방안으로서의 프라이머리제도의 한계나 문제점 그리고 개선책을 제시하고, 또 수퍼팩으로 대변되는 딜레마 즉, 정치적 표현의 자유라는 민주주의 근간이 되는 자유가 자금력과 관련될 때의 문제점에 관한 2010년도의 연방대법원의 판결이 균형 잡힌 것인지에 대해 생각을 펼쳐나가고 있다.

권성수 리뷰어  nilnilist@gmail.com

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